军工复合体与冷战后的美国对华决策
潘蔚娟
2007-07-20 14:16:43
外交是内政的延伸，对于美国这样一个实行民主体制的国家来说，情况尤其如此。二战结束以来，在影响美国的对华决策方面，一直存在着一支能量巨大的内部政治力量，这就是由美国行政部门内的军事机构、国会和军工企业互动结合而成的联合体——“军工复合体”，又称军工“铁三角”。较早对其影响力予以关注的是美国总统艾森豪威尔，他在1961年1月17日的《告别演说》中曾经指出：“在政府各部门，我们必须防止军工复合体有意或无意地寻求不应当有的影响力。权力错位进而造成灾难性结果的可能性是存在的，而且还将继续存在下去。”[1]冷战后的军工复合体又有了新的发展，军工企业大规模兼并重组，加快尖端技术武器研制，思想库也被进一步纳入到这一庞大的利益关系网，有学者甚至将其称为“军事—工业—思想库复合体”[2]。那么具体到对华决策上，军工复合体扮演着怎样的角色呢？
军工复合体：对华政策的“铁三角”？
构成军工复合体的社会实体主要有四个部分：行政部门内的军事机构、工业和商业、国会、学术和科学团体。[３]它们之间是有组织的、互补的利益关系。军事机构想获取武器设备，加强实力；工业和商业想扩大规模，获取利润；国会议员想让他们选区内的军事基地和国防工业提供就业和选票；科学家们则想以大量拨款和政府直接有关联而声名显赫。它们共同作用于美国对华政策制定过程的四个环节——提出问题、制定政策、执行政策、政策的反馈和修正。
在提出问题的阶段，一般主要是收集信息和确定问题，参与者包括总统的直属机构、行政部门、国会、利益集团、思想库等，总统的直属机构主要是国家安全委员会，在对华政策上，国家安全委员会和总统国家安全事务助理的作用一向比较突出。行政部门因涉及的具体问题不同而包括不同的部门，一般为国务院、国防部、商务部和能源部等。国会权力结构中最为关键的一级议事层是委员会和小组委员会，它们也是国会实行立法和监督等权力的核心机构。目前参议院各常设委员会中与对华政策相关的主要有对外关系委员会、军事委员会；众议院则为国际关系委员会、军事委员会和规则委员会等。利益集团和思想库则通过他们各自的渠道参与信息的采集。在政策制定的阶段，主要参与者是总统、总统的直属机构、行政部门和国会，但其中总统及行政部门往往扮演更为关键的角色。在政策执行的阶段，参与者则只是相关的行政部门。但是当政策被付诸实施一段时间之后，需要对政策实施的效果进行评估时，即在政策反馈、调整的修正阶段，则参与者又会包括行政部门、国会、利益集团和思想库等。
对华决策的四个阶段是一个彼此相互影响的有机整体，任何一个阶段的政策取向都会影响到决策的最终结果。虽然第二、三阶段即政策的具体制定和执行是其中最重要的两个阶段，军工复合体似乎并未在其中发挥作用，然而，从总体上来看，由于是在制度性互动中结合而成的联合体，军工复合体实际上也包括了以国防部为代表的联邦政府部门、以参众两院军事委员会和拨款委员会中的国防事务分委会为主的国会部门（包括与国防工业相关地区产生的议员）。因此，军工复合体在对华决策的不同阶段发挥着相应的作用和影响，其对美国对华决策的影响也是深远的。
由于集团利益是利益集团对国家外交决策施加影响的最根本动因，而军工复合体本身也是信奉利益至上的社会实体，因此它必然会想方设法追逐自身的最大收益。一般来说，军工复合体常通过以下三种方式对美国对华决策施加影响。
1. 旋转门制度。这种制度指的是军事机构成员退休后受雇于国防工业，国防工业领导人被安排到国防部重要的位置上，是一种双向互动的人员流动。如美国前任国防部长拉姆斯菲尔德就曾经担任过洛克希德·马丁公司的智囊团——兰德公司的董事长；而持有联合防务公司一大笔股份的卡莱尔集团，其董事会的成员则包括了现任总统小布什和前国务卿贝克。“旋转门制度”使军事机构、工业、国会、思想库之间密切的相互支持的关系得到进一步发展，形成了联邦政府部门、国会主要委员会和议员、军工集团等三者组成的军工“铁三角”。[4]其结果就是利益集团代表直接进入国家权力体系，利用手中权力在外交决策中为集团谋取利益。
2. 开展院外活动。由于国会和联邦政府有关部门均在政策决策层内，本身就是决策者，所以军工“铁三角”对政府决策过程发挥外部影响的主要角色是军工集团。而游说活动和政治捐款是军工集团展开院外活动、影响外交决策的主要手段。在美国，金钱历来是政治的母乳。随着国会议员竞选费用的节节攀升，军工集团的影响力也越来越大。自上世纪90年代起，“软钱”[5]成为影响总统竞选的一个关键因素。据统计，与1991年到1992年的总统选举周期相比，各政党在1999年到2000年选举周期中筹集到的“硬钱”增长了70%，而“软钱”则增长了466%。[6]为更加有效地对政府和国会施加影响，美国各大军工集团专门组织势力庞大的“院外集团”，并利用提供竞选经费和拉选票等手段对美国立法机构、行政部门和法院进行游说，以确保他们制定和执行的政策符合本集团的利益。从1998年至2006年的九年时间里，国防利益集团的游说开支基本稳定在第9位，总值高达6.6亿美元。[7]
3. 对外交决策提供专家咨询或施加舆论压力。自1939年以来美国建立了一套类似现代企业制度的现代决策机制。这一决策机制大致可分为“顾问—总统”、“小内阁—总统”和“思想库—小内阁—总统”三种模式。它们的共同特征是十分重视各类专家的智囊作用，在这方面，第三种模式更为突出。“思想库”成为“在权势阶层制定政策过程中起一些协调作用的中心”。[8]军工集团利用他们操纵或有军工背景的“思想库”影响政府外交决策的方式有三种：一是一批专家、教授担任总统顾问、助理或某些重要部门的高级职务，直接为总统出谋划策。二是思想库通过所发行的刊物、调研报告等对有关战略及政府重大外交决策问题进行研究，近年来严重影响中美关系的“中国威胁论”便是肇始于与军工集团有着密切关系的保守主义思想库传统基金会1992年的一份研究报告。三是重视利用提供专家咨询、举办学术会议、参与议会听证等手段表达自己的利益所在和政策取向。此外，它还注重与新闻媒体结合。比如，在布什的“倒萨”问题上，军工集团控制的一些媒体鼓吹对伊拉克再次开战将继续刺激军火工业的发展，增加就业机会和推动经济复苏，并可以测试新型武器和检验最新作战理论。[9]正是由于美国媒体自身的保守主义文化倾向和军火商利润利益的驱动，媒体实际上有演变为鼓吹战争机器的危险。
军工复合体：妖魔化中国的塑造者？
冷战结束以来，军工复合体在美国对华政策制定上的影响力日甚一日，这不仅与中美关系大起大落的发展历程有关，也与军工复合体寻找敌人的实际需要密切相联。总体来看，军工复合体对中美关系的消极影响要大于积极影响。
在对华外交战略的制定上，美国军工复合体一直试图把中国作为“美国的敌人”来塑造，极力鼓吹“中国威胁论”。前两拨“中国威胁论”的发起和推动者主要是由军工集团操纵和联合的学术界和新闻媒体，如1992年秋，罗斯·H·芒罗在美国传统基金会所办刊物《政策评论》上发表题为《正在觉醒的巨龙——亚洲真正的危险来自中国》的文章，一时间“中国经济强大——政治崛起——军事扩张”成为头脑中只有强权信条的“中国威胁论”者的逻辑。而从后三拨“中国威胁论”中，我们则能更多地看到国会和行政部门的影子，如1999年众议院特别调查委员会抛出的《考克斯报告》，污蔑中国盗窃美国的核技术情报，即 W—88微型核弹头机密。[10]而在《考克斯报告》的背后，人们不难看到美国军工企业、中央情报局和国防部内部鹰派的小动作。他们指示议员说一些不负责任的话，然后通过媒体，特别是华盛顿时报尽情炒作，将一件小事也极力渲染，运用整版的篇幅进行报道，企图煽起人们的反华情绪。事实上，自2000年以来，美国国防部每年都向国会提交所谓的中国军力年度报告，每次总会恶意攻击中国国防和军队现代化建设，蓄意夸大海峡两岸军事实力对比。在2006年的报告中，五角大楼置中国公布的官方数据于不顾，偏要引用自己的情报分析，得出2006年中国军费总开支在700亿到1050亿美元之间，是中方数字的2—3倍。[11]其真实目的无非是进一步渲染中国大陆的军事威胁，制造中国大陆武力攻打台湾的恐怖气氛，为向台湾出售武器制造借口。
尽管小布什政府一直没有确定中国为“美国的敌人”，但是，我们可以看到在美国国内的确存在着一股企图把中国作为“敌人”来塑造的政治力量，只是由于中美存在的共同利益和“9·11”事件的发生暂时转移了这个问题，但并没有根除症结。随着美国在国际反恐问题上的胜利，以及中国综合国力的强大，军工复合体还会跳出来鼓吹“中国威胁论”，美国对华战略的“强硬派”倾向及其可能性还是存在的。目前要求美国政府对中国奉行“遏制”战略的人士包括一些极右翼的国会议员、思想库学者、共和党政策策划者、保守派记者或专栏作家、前情报官员等，亦即所谓的“蓝军”人士。[12]他们宣扬“中国威胁论”的原因之一就是希望将舆论诱导到对他们所代表的军工集团有益的方向上去。而对于美国军方和军工集团而言，离间中国和亚太国家的关系，使东亚地区处于持续的紧张对立之中，无疑是维持其自身利益最省事的手段。
在中国台湾问题上，军工复合体为向中国台湾出售武器提供借口，充分利用美国人关心台湾安全的所谓“道义”心理，游说国会武力帮助中国台湾。在美国，约有1/3的企业和军工生产有千丝万缕的联系，军工产品的利润率在很大程度上影响美国经济的增长。比如，仅仅美国向中国台湾出售“宙斯盾”驱逐舰一项，就涉及全美49个州1938个承包商的利益。[13]因此，每当台湾当局提出购买武器的要求，美国军工复合体就会开动机器，决意把这个订单搞定。在他们眼里，“维持军火需求”和“维护国家安全”同样重要。
据报道，美国军火公司近年来已经出资200多万美元，间接而有技巧地在制造“导弹威胁论”，使战略导弹防御系统的议题在国会中成为重头戏。这些集团在媒体上极力渲染中国大陆对台湾的导弹威胁，夸大中国的统一欲望，把台湾塑造成“炮弹威慑下的可怜的民主之岛”。本来看起来并不顺利的《加强台湾安全法案》出乎意料地于2000年2月1日得以在众议院以341票比7票的悬殊结果通过，不能不说是这些集团努力的“成果”。虽然参议院通过《加强台湾安全法案》的可能性不大，但是考虑到各州军火企业的利益，它还是会在军售问题上满足军工复合体的要求，继续支持对中国台湾出售武器。根据美国国会研究部向国会提供的材料，不包括布什2001年4月24日宣布的对台一揽子军售决定，仅2001年到2002年11月，美国行政部门向国会通报的售台武器项目就多达11项，数额达20多亿美元。[1４]据台湾中央日报等媒体报道，自1996年起至2003年的八年间，台湾军购总额接近200亿美元，在全球军购的国家与地区中排名第二，仅次于沙特阿拉伯。其中，有95%以上购入的武器来自美国。[1５]美国继续对中国台湾出售各种武器的势头不仅不会减弱，反而会随着美国军工企业和中国台湾所谓“国防部”的勾结而有越来越加强的趋势。2001年2月22日，洛克希德·马丁公司航太分公司和中国台湾8家航空公司签署合作备忘录，组成策略联盟，并成立了中国台湾洛克希德·马丁公司航太分公司，公司将为中国台湾的海陆空三军的飞机、直升机提供后勤维修保养和技术支持服务，这更加深了美国军工复合体和中国台湾的联系，也为中美关系的健康发展埋下了隐患。[1６]
在反扩散问题上，美国军工复合体极力向政府兜售双重标准，即偏袒传统盟友，压制潜在对手。反映在对华政策上，就是对中国采取比较严厉的制裁措施，对中国台湾则采取比较纵容和支持的政策。例如美国一方面极力敦促中国加入《核不扩散条约》和《核禁试条约》，威胁要对中国和巴基斯坦之间的军事合作进行经济制裁，阻挠以色列和俄罗斯向中国转让军事技术装备；另一方面又在积极开发国家导弹防御系统，进一步巩固美国的战略优势，对以色列等国家发展大规模杀伤性武器视而不见，甚至自己带头进行杀伤性武器扩散，向中国台湾出售各种先进武器。
美国之所以会在不扩散问题上出现双重标准，军工复合体在背后起了推波助澜的作用。美国的军工复合体不仅通过金钱和代理人左右美国的对外政策走向，而且还通过军火贸易直接影响美国的对外政策。目前美国仍然是世界头号军售大国，据美国国会研究报告称，2004年世界军火贸易额为370亿美元，其中向发展中国家交售的武器从2003年的208亿美元上升到了225亿美元，美国占了42％以上。[1７]美国军火贸易额的巨大份额自然也对美国的对华政策产生很大影响，特别是1992年美国布什政府悍然决定批准向中国台湾当局出售150架F—16战斗机，公然违反了中美之间三个联合公报所达成的有关减少对台军售数量并严格限制武器质量的协定。美国的这一做法，最终导致中国政府退出联合国安理会关于限制常规军备转让的谈判，对中美关系造成了巨大的消极影响。
结 论
影响美国对华决策的因素很多，且相互作用，交织在一起共同对美国对华政策施加影响。在诸多因素中，军工复合体仅仅是其中的一个变量。然而由于内部沟通多暗箱操作，人事关系互动性极强等特征，决定了它在对华政策制定中的地位和作用特殊且重要。不过，我们在对军工复合体作评价时，也应尽量避免简单化。断言军工复合体完全形成了“反华”的态度，还为时过早。我们应认清其之所以“反华”的根本动因，主要是为了给美国确定一个敌人，从而达到扩大国防预算，谋求公司经济利益的目的。“9·11”事件后，美国把敌人暂时明确为“国际恐怖主义”，于是，把中国看作敌人的问题不再像以前那么重要和紧迫。同时，由于在反恐期间，美国需要中国的支持，军工复合体的努力也多半要降至次要地位。另外，军工复合体只是美国多元的民主制衡机制中的一员，它对政府的影响只能是间接的、参考性的。它在对华政策方面的影响仍较多地表现出间接性和分散性的特征，仍居于辅助地位，而非主导地位。更何况，中国加入WTO，为中美经济合作创造了空前的机遇，中美经济关系稳步发展必将塑造出一个亲华的利益集团，这个集团的作用在美国给予中国PNTR问题上的游说活动中就已经初见端倪。此外，军工复合体在美国政治中能够受到制衡，还因为其本身的实力根本无法垄断美国的政治和经济事务。美国竞选中的各个利益集团游说费用对比就能很好地证明这一点。从1998年起至2006年，国防利益集团的游说开支基本稳定在第九位，而代表新兴产业部门的金融、房地产等则高居榜首。[1８]■
参考文献：
[1] “Military-Industrial Complex Speech”, Dwight D. Eisenhower, 1961, http: //www.yale.edu/lawweb/ ava-lon/presiden/speeches/eisenhower001.htm.
[2][13] 宋海英，《军工集团牵涉全美利益》，环球时报，2002—01—21。
[3]杰里尔·罗塞蒂，《美国对外政策的政治学》，世界知识出版社，1997：418。
[4]Gordon Adams, The Politics of Defense Contracting: The Iron Triangle, Transaction Books, 1982, p.58.
[5] “软钱”是指不在《联邦竞选法》限制内的支持竞选的财政支出，它主要来自富有的个人、大企业或大的工会组织。根据2002年修订后的竞选金融法，任何软钱都是非法的。
[6]康火斤，《2004年总统大选在即，美司法部严把“钱关”》，新民晚报，2003—12—12。
[7]资料来源：http://www.opensecrets.org/lobbyists/overview.asp?showyear=a&txtindextype=c。
[8]托·戴伊，《谁掌管美国》，世界知识出版社，1980：213。
[9]张国庆，《“倒萨”大合唱：利益集团高低曲不同》，南方周末，2002—08—29。
[10]马世琨、张勇，《考克斯报告：胡编乱造、谣言惑众》，人民日报，第六版，1999—05—27。
[11] “Office of the Secretary of Defense”, Annual Report to Congress: Military Power of the People’s Republic of China, 2006, p. 20.
[12] Robert G. Kaiser & Steven Mufson, “‘Blue Team’ Draws a Hard Line on Beijing: Actions on Hill Reflects Informal Group’s Clout”, Washington Post, Feb. 22, 2000.
[14]Shirley A. Kan, “Taiwan: Major U.S. Arms Sales Since 1990”, CRS Report for Congress, Order Code RL 30957, Dec.2，2002，p. 16.
[15] 苏进昌、王运献、王永强，《台湾军购总额排名世界第二，九成半购买美国军火》，中国青年报，2006—10—13。
[16] 赵可金，《军工集团与美国外交政策的制定》，《美国国会研究》（II），孙哲编著，复旦大学出版社，2003：368。
[17]Richard F. Grimmett, “Conventional Arms Transfers to Developing to Developing Nations 1997—2004”, CRS Report for Congress, Aug. 29, 2005, p. 21.
[18]资料来源：http://www.opensecrets.org/lobbyists/overview.asp?showyear=a&txtindextype=c。
（作者系解放军外国语学院英语系博士）
文章来源：《中国图书评论》2007年第7期，未经本站允许不得转载
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